教育縱橫
新聞資訊
-
教育縱橫
- 您當前的位置：首頁 > 教育縱橫
農村學校食堂建設的困與解
食堂建設的"造峰"與"填谷"
存量大、增量快是農村學校食堂建設存在的兩大癥結。農村學校建設食堂，不單單是錢的問題，還要和農村校的布局聯系起來統(tǒng)籌考慮。
在媒體和民眾的質疑聲中，"有米無炊"問題的根源，被認為是政府在推進農村義務教育階段營養(yǎng)改善計劃的制度設計上存在缺陷：在3塊錢餐費落地時，相應的食堂配套建設沒有跟上，導致孩子們依舊吃不上熱飯。一些地方在營養(yǎng)的"主陣地"沒有建起來的前提下，以"游擊"形式存在的課間加餐和以"農戶托餐"及"企業(yè)配餐"為渠道的正餐，成為農村孩子營養(yǎng)改善的主要途徑。
這其中存在很大誤解。實際上，作為推進農村義務教育標準化建設的重要一環(huán)，國家對農村學校的食堂建設投入和關注，如草蛇灰線般一直貫穿在日常的基本工作之中。教育部相關負責人介紹："2011年，中央財政投入了100億元資金，專門用于食堂建設，重點支持中西部22個省的699個縣。經過跟財政部等有關部門反復協商爭取，今明兩年這筆資金還有，也就是說，2011至2013年3年的時間，中央投入300億元來建設農村中小學食堂，要讓國家試點縣所有學校都有食堂或伙房。"
不僅如此，在農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃試水啟航之前，政府就投入了大筆資金用于農村學校食堂建設。比如：農村寄宿制學校建設工程、初中工程，約25%的資金用于了學校食堂建設，新建和改擴建農村義務教育學校食堂近550萬平方米；2010開始實施的"農村義務教育薄弱學校改造計劃"，計劃3年里投入100多億元用于校舍建設，其中也把食堂建設列為重點內容。目前，2011、2012年中央財政食堂建設專項資金，已經通過國庫集中轉移支付到省級財政，22個省份以縣為單位制訂了食堂建設規(guī)劃，不少地方建設項目已陸續(xù)開工建設，有不少食堂已建成了。
一方面，國家正在穩(wěn)步推進農村食堂的建設工作。另一方面，要消化中國農村如此龐大的體量，僅靠這些錢是遠遠不夠的。
"存量大、增量快是目前農村學校食堂建設存在的兩大癥結。"在教育部體衛(wèi)藝司巡視員廖文科看來，食堂問題不僅是現實問題，更是"具體的、歷史的"。它既屬于歷史遺留問題（"以前很多學校在初期建設的時候，并沒有將食堂規(guī)劃進去，這是常態(tài)。因為學生基本上是走讀，不需要建食堂，這種狀況導致農村食堂建設‘歷史欠賬太多。"），又牽涉現在（"農村學校食堂的捉襟見肘是在農村學校布局調整之后，特別是寄宿制學校的大規(guī)模增加之后才凸顯出來，由于撤點并校導致一些學生上學半徑增大，原本走讀的學生不得已要選擇住校，因此食堂匱乏的問題也變得嚴峻起來。"）。
在很多人眼里，建食堂就是搞工程，只要資金到位，剩下就是從規(guī)劃、立項、審批、開工建設、再到竣工驗收等一系列的技術流程。然而，事實并非那么簡單。
廖文科介紹說："農村學校建設食堂，看似簡單，其實不容易，不單單是錢的問題，還要和農村校的布局聯系起來統(tǒng)籌考慮，只靠拍腦門決策是行不通的。"
"集中辦學提高了教學質量，但或多或少帶來學生上學距離遠、路上不安全、家庭經濟負擔加重等問題；學校辦在家門口，但是學生人數不斷減少，甚至出現學生都走了的現象，又產生了校舍食堂閑置浪費的問題。"廖文科說。
廖文科道出的難處也曾困擾著遵義縣的農村學校。新一輪的校點布局調整后，遵義縣撤并了學生人數較少的校點，造成了大多數學生離校較遠，全縣近20萬學生中，單程步行30－60分鐘能到校的僅有3.4萬人。除已有的118間學生食堂可解決4.6萬學生中午就餐外，還有1.5萬學生中午只有帶干糧或吃零食充饑。118間學校食堂，僅限于8所高（完）中和大部分初級中學，小學基本無學生食堂，嚴重影響了學生健康。
唐少崗一直在為農村學校食堂建設的事情四處奔波，作為湖南省炎陵縣勤工儉學管理辦公室主任，他見證了炎陵縣農村集中制辦學后食堂建設取得的成果。"我們從2001年開始實行集中制辦學，已經11年了，在國家及省市大力支持下，我們近幾年投入了1000多萬元，用于全縣29個農村學生食堂的改造，近幾年新建成12個食堂，改造原有食堂11個，加上原來底子好一點的學校，現在我們所有學校都有食堂，有餐廳。"
從宏觀上看，農村食堂建設擔負著"造峰"和"填谷"的雙重使命--既要清償歷史欠賬，又要滿足農村學校由于布局調整而日益增加的對食堂的需求。寄宿制學校的增加，使得原本應由家庭承擔的學生營養(yǎng)和體質健康責任轉移到了學校身上。這就決定了農村學校食堂建設不只是簡單對農村學校陳舊基礎設施的"縫縫補補"，而要將其建成改善學生營養(yǎng)和體質狀況的"主陣地"。
食堂運行的成本誰來掏
農村學校的食堂建設經常被當地政府看作是一個"出力不討好"的包袱。經過"成本核算"后，許多政府選擇了"多一事不如少一事"。
在一些地區(qū)，學校的食堂建起來了，做飯的鍋碗也具備了，卻遲遲不開伙，這是為何？中國發(fā)展研究基金會的于明瀟博士在寧夏調研時也發(fā)現了相同的問題--光潔如新的食堂，卻一直處在停火歇灶的狀態(tài)。"因為很多學校請不起食堂工作人員。"于明瀟說。
于明瀟給記者算了這樣一筆賬："現在雇用一個食堂工作人員月工資是800-1200元，如果按照一個學校生均比80∶1或者100∶1來配備，每個縣食堂的工作人員要達到幾百名，如果按照一年1萬元來算，光食堂工作人員的工資就要支出幾百萬元，而且學校公用經費不能用來支付食堂工作人員的工資，這對貧困縣來說壓力很大。"
"這是道簡單的數學題，也是困擾農村食堂的最緊迫問題。"于明瀟的語氣里充滿了擔憂。
除了學校供餐以外，目前農村地區(qū)學校還有"企業(yè)配餐"和"農戶托餐"兩種供餐模式。以農村營養(yǎng)改善計劃為例，全國學生營養(yǎng)辦副主任、教育部財務司副司長田祖蔭介紹說："目前農村地區(qū)學校，53%已經采用了學校食堂供餐的方式，為學生提供飯、菜、湯等正餐，還有47%的學校因條件限制等各方面原因，只能提供購買供餐服務，或是家庭(個人)托餐服務。"
于明瀟對寧夏3所分別采用學校供餐、農戶托餐和企業(yè)配餐的馬蓮中心小學、吉強鎮(zhèn)短岔小學和偏城上馬小學進行調研后發(fā)現，雖然農戶托餐和企業(yè)配餐前期投入少、附加成本低，能很好地解決食堂工作人員的工資問題，但食品生產過程難以控制和監(jiān)管，食品安全隱患增大。于明瀟說："學校食堂供餐是現階段相對較好的模式，既便于學校管理，又可以相對控制食品安全，使學生吃得放心。"
刨去工作人員的工資，食堂每日的運營成本也是一筆不小的開支。中國青少年發(fā)展基金會聯合九陽公司實施了"九陽希望廚房"項目，為很多農村地區(qū)的學校捐助了蒸飯車、饅頭機等廚房設備，但黑龍江青基會秘書長劉鐵男在一些受捐學校調研時卻發(fā)現，那些頗受好評的蒸飯車、饅頭機一塵不染，放著不用，詢問之下，才知道是因為"費電"、"費錢"。
負責廚房設備捐贈的九陽希望基金技術總監(jiān)王運波也發(fā)現了同樣的問題，"一個小型的蒸飯車功率是6千瓦，大的24千瓦。一個小型的開水器是12千瓦。對很多農村學校來說，這么大的耗電量是學校經費無法承擔的。我們在調研中發(fā)現，很多大功率設備都很新，沒用過。老師告訴我們，這些設備他們平時都舍不得用，只有到了冬天天冷的時候才用。"
除了要解決"誰來做"的問題，還得解決"在哪吃"的問題。在對寧夏和云南的營養(yǎng)改善計劃試點縣調研時，于明瀟發(fā)現，"校校有廚房"的目標基本能達到，但是有吃飯地方的食堂的學校，比例還比較低，學生露天吃飯的情況比較多。
在北京師范大學中國公益研究院院長王振耀看來，孩子沒有地方吃飯，歸根到底是理念的問題。"餐廳建設存在諸多限制可以理解，但為什么不能讓孩子在教室里就餐？在美國，教室就是食堂；北京上海的中小學也將營養(yǎng)午餐送進教室。只要轉變觀念，這個問題就可迎刃而解。"
缺錢也有缺錢的做法。"在供餐方式上，我們強調就地建食堂、建廚房、招廚師。"中國發(fā)展研究基金會秘書長盧邁認為，解決廚師問題最簡單的辦法就是在農村雇人，最好是學生家長，他們對學生比企業(yè)更負責任，給孩子們做飯，用的東西都是本村本地的。這樣，既增加了對本地農產品的需求，增加了農民的收入，又增加了本地的就業(yè)，是一舉多得的事。
這也是鄧飛一直在努力的方向--將農村孩子營養(yǎng)權還給農村。他的做法可以概括為4句話：因地制宜建廚房，保證安全、衛(wèi)生就行，可以在教室吃飯；就地取材做午餐，盡量多利用當地食材，保證安全、新鮮、營養(yǎng)而無公害；動員鄉(xiāng)村資源提供幫助，組織家長、村民、村委會為學校提供各類幫助和財務監(jiān)督；積極利用新技術，如運用微博、記賬軟件和捐贈的智能手機等，增加學校的信息披露能力。
實際上，按照規(guī)定，農村食堂工作人員的編制和工資都應由地方財政負擔，食堂的水電煤氣等運行成本則應在學校公用經費中列支。但現實的情況是，中央規(guī)定和地方的操作是"兩張皮"。
究其原因，還是"吃飯財政"的邏輯在作祟。在"經濟掛帥"的語境中，教育本來就處在財政支出的邊緣位置，農村學校的食堂建設就更是"邊緣中的邊緣"。農村學校的食堂建設經常被當地政府看作是一個"出力不討好"的包袱。除了可以預見的建筑成本、運行成本和人力成本外，地方政府還承擔食堂運行過程中不可預見的食品安全隱患等，因此，盡管中央要求將農村學校食堂建設納入規(guī)劃，但經過這樣的"成本核算"后，許多政府還是選擇了"多一事不如少一事"。這就導致在現實中，食堂建設這一"規(guī)定動作"變成了"自選動作"，甚至成為"不選動作"。
記者了解到，目前農村食堂建設的規(guī)劃編制和標準制定等方面，賦予了縣級政府極大的自主權，將管理責任下沉到縣級政府，但責任主體的"重心過低"，導致了統(tǒng)籌協調和財政保障能力嚴重不足的問題。很早之前廖文科就注意到了這個問題，他說："要加強省一級政府的統(tǒng)籌和轉移支付力度，食堂建設專項如果只是中央掏錢，地方容易產生依賴心理。中央轉移支付也應該轉變思路，變?yōu)榈胤教投嗌�，中央獎勵多少，采取補貼獎勵的方式，以消除地方惰性。"
民間公益如何發(fā)揮更大作用
企業(yè)力量的介入，讓農村公益食堂建設不再是個人的一腔熱血，而是逐漸向著專業(yè)化、系統(tǒng)化方向邁進。盡管如此，官民之間的互動仍有許多細節(jié)需要打磨。
在農村學校食堂建設方面，相比政府的動作，民間團體的行動慢一些。但是憑借成功的媒體策略和輿論公關，他們牢牢地抓住了大眾的眼球，讓農村學生的營養(yǎng)和食堂建設問題成為大眾關注的熱點。
一個成功的案例來自鳳凰周刊記者部主任鄧飛于2011年啟動的"免費午餐"實驗。2011年3月，鄧飛開始了一場新的社會運動--呼吁為貧困山區(qū)的小學生提供免費午餐，幫助孩子們免于饑餓。他利用自己微博的影響力，展現孩子的困境，團結更多的人，整合資源。隨后，中國社會福利教育基金會幫助他們分立"免費午餐"專項基金，實現全國合法公募，保證免費午餐項目資金的持續(xù)供給。
從建食堂、捐炊具，到建立營養(yǎng)安全和資金安全的網絡監(jiān)督平臺，鄧飛和他的"免費午餐"希望通過自己的努力，建立一套可供政府參考和復制的農村食堂建設和營養(yǎng)改善模式。他們希望民間組織能"回歸到補充社會救助資源的角色中"。
與此同時，企業(yè)力量的介入也讓農村公益食堂建設不再是個人的一腔熱血，而是逐漸向著專業(yè)化、系統(tǒng)化方向邁進。九陽公司于2010年起，在中國青少年發(fā)展基金會設立"九陽希望基金"，并開始與中國青基會聯手在全國為貧困學校建設廚房。他們經過兩年多的實踐，走訪上百所學校，目前已在全國14個省的296所貧困學校建起"九陽希望廚房"，約16萬名學生從中受益。
據不完全統(tǒng)計，包括"希望廚房"、"桂馨廚房"、"春苗廚房"、"幸福廚房"、"免費午餐"等公益項目在內，全國已有上千所農村貧困學校，在社會力量的幫助下建起了較為規(guī)范、滿足基本需求和衛(wèi)生要求的學校廚房，能夠為學生供應熱食正餐。
"民間愛心很可貴,但民間力量畢竟很有限。民間籌資幾百萬元、上千萬元已經很不錯了,而整體解決這一問題所需要的資金卻是以‘億為單位計算。因此,政府行為才是問題的根治之道。"面對民間公益的斐然成績，中國發(fā)展研究基金會秘書長盧邁的態(tài)度依然很謹慎。
除了資金的吸附能力有限，北京師范大學中國公益研究院王振耀院長認為，目前農村公益食堂項目更大的問題在于"野蠻生長"。"投入很多項目，出發(fā)點很好，人員很累，但是效果比較生硬！"在被問及目前諸多公益廚房項目的實施效果時，王振耀院長直言不諱地批評道。
"之前的農村公益食堂建設太注重于面的鋪開，導致一些地方‘撒芝麻，很難做深入，質量也上不去。"在王振耀的提議下，一些公益廚房組織開始籌劃自己的深度發(fā)展戰(zhàn)略，以示范點建設和專業(yè)化的資金運作鋪開自己的攤子。
在王振耀院長看來，不論是官方推進，還是民間嘗試，未來農村食堂建設的一個方向就是專業(yè)化和系統(tǒng)化，"現在很多的公益廚房項目，缺少一個包含營養(yǎng)專家、基建專家、廚房專家在內的專家委員會。"王振耀在調研中發(fā)現，一些地方的食堂建設缺乏科學的規(guī)劃，有些地方甚至出現了只建房子、忘了鋪設飲用水管線，導致最終無法使用的情況。
力量分散、資金投入缺乏持續(xù)性、缺乏專業(yè)性、深入農村腹地時容易遭遇到種種政策障礙和刁難，讓一些公益廚房的嘗試路徑逼仄，擺在他們面前的一條坦途便是與政府攜手，業(yè)界管這種牽手，叫做"戰(zhàn)略公益"，第一步是影響公共政策，第二步是將公共政策上升到立法層面，借助國家力量辦大事。
另一方面，政府也對民間力量張開了懷抱。以農村營養(yǎng)改善計劃為例，國辦發(fā)〔2011〕54號文件的5條舉措之一，就是"鼓勵社會參與"，文件指出：鼓勵共青團、婦聯等人民團體，居民委員會、村民委員會等有關基層組織，以及企業(yè)、基金會、慈善機構，在地方人民政府統(tǒng)籌下，積極參與推進農村義務教育學生營養(yǎng)改善工作，在改善就餐條件、創(chuàng)新供餐方式、加強社會監(jiān)督等方面積極發(fā)揮作用。
盡管如此，官民之間的互動仍有許多細節(jié)需要打磨。廖文科說："在農村食堂建設上，政府和民間是一對需要磨合的伙伴。比如在食堂選址上，很多基金會選擇比較偏遠而且學生較少的農村教學點和希望小學，而這些小學和教學點恰恰是國家布局調整需要撤并掉的學校，這樣就容易造成食堂的閑置和浪費。"
廖文科說："這其中有信息不對稱的因素，也是互相缺乏信任感的表現，而政府和民間的良性互動與對話，必須以增強互信和交流為基礎。"
毋庸置疑，"免費午餐"公益行動和農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃，是政府和民間良性互動的一次成功的范例，只要政府和民間機構奔著一個共同的目標，相互補充，規(guī)避矛盾，尋求最大公約數，就會取得更大的默契，更好地造福千萬農村中小學生。
中國教育報記者 劉博智 李小偉
--鏈接--
2011年10月26日，國務院常務會議決定，為提高農村學生尤其是貧困地區(qū)和家庭經濟困難學生健康水平，從2011年秋季學期起，啟動實施農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃。該計劃包括：在集中連片特殊困難地區(qū)開展試點，中央財政按照每生每天3元的標準，為試點地區(qū)農村義務教育階段學生提供營養(yǎng)膳食補助。鼓勵各地以貧困地區(qū)、民族和邊疆地區(qū)、革命老區(qū)等為重點，因地制宜開展營養(yǎng)改善試點。中央財政給予獎補。統(tǒng)籌農村中小學校舍改造，將學生食堂列為重點建設內容，切實改善學生就餐條件。
2013年5月3日，全國學生營養(yǎng)辦公室相關負責人通報農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃進展的最新情況。截至2013年3月底，22個試點省份的699個國家試點縣（包括新疆生產建設兵團19個團場）近10萬所學校全部開餐，受益學生2300萬人；有15個省份的483個縣開展了地方試點工作，覆蓋學校約3.6萬所，受益學生900多萬人。
